1 Política pública de atención a población desplazada: perspectiva de la Atención Humanitaria (AH) Alejandra María García Arcila Abogada de la Universidad de Antioquia. Correo electrónico: agarciaarcila@gmail.com Damaris Milena Quintero Naranjo Socióloga de la Universidad de Antioquia. Correo electrónico: milenaquintero23@yahoo.com 2 Resumen A pesar de las diversas acciones emprendidas por parte del Gobierno Nacional y los entes territoriales, en Colombia se sigue presentando un incremento en el número de personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado interno, al tiempo que no se ha logrado aún el restablecimiento de los derechos de personas que hace más de una década se encuentran en esta situación. Actualmente, el Gobierno viene realizando reformulaciones de la Política Pública (PP) para dar respuesta a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional a partir de la sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento. En mayo de 2010, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional expidió la Resolución 3069 con el fin de reglamentar la entrega de Atención Humanitaria (AH), subcomponente de la Atención Integral de la Política Pública de Atención a la Población Desplazada. Dicha Resolución evidenció falencias históricas en la construcción de la PP que no han podido ser superadas y que se refieren a la participación efectiva de la población desplazada en la construcción y concepción de la PP. Con el análisis de la AH a la luz de la metodología de las cuatro A, construida por el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, se evidencia cómo Acción Social desacierta en la formulación y aplicación de políticas y con ello continúa el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), agravando incluso en muchos casos la situación de la población víctima de desplazamiento forzado. Palabras Clave: Desplazamiento forzado; políticas públicas; atención humanitaria. 3 Política pública de atención a población desplazada: perspectiva de la Atención Humanitaria (AH) Introducción La problemática del desplazamiento forzado se ha incrementado exponencialmente con el transcurrir de los años en el País. A pesar de los múltiples esfuerzos realizados desde el gobierno nacional y los entes territoriales para atender la problemática, el impacto positivo de estas acciones sobre los derechos de la población víctima de este delito de lesa humanidad aun no es visible. Adicionalmente la política pública de atención no ha sido construida con la participación efectiva de la población en situación de desplazamiento forzado, ni atendiendo a sus particularidades y requerimientos, son medidas de tipo asistencial que no tienen presente el estudio del contexto, ni acciones graduales que propendan por la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, como ejes estructurantes de los derechos de las víctimas. Una de las políticas de atención integral es la relativa a la Atención Humanitaria (AH), entregada a la población víctima del desplazamiento forzado una vez sea incluida en el Registro Único de Población desplazada (RUPD). Es concebida como una política de asistencia social a través del suministro directo de recursos mínimos e indispensables para la subsistencia de la PD. Confrontada esta política asistencial con la magnitud de las vulneraciones y requerimientos de la PD, ésta debería ser una medida complementaria al restablecimiento de los derechos y la reparación integral de las víctimas. Sin embargo el auto 008 de 2009 de La Corte Constitucional evidencia que la mayor parte del presupuesto para la atención a esta población se ha invertido en dicho componente, sin que se garantice el restablecimiento de sus derechos y por ello ordena su reformulación. De otra parte, apreciados los escasos recursos de los hogares de la AH, que debería ser complementaria, se convierte en el principal y/o único elemento para un precario ejercicio de derechos desde la emergencia y en muchos casos no va más allá de la inmediatez del evento. La importancia de esta medida para los destinatarios es innegable, se manifiesta en sus opiniones y en las solicitudes permanentes que de ella hacen. El resultado es la insatisfacción de los derechos de la PD y la postergación de la reparación integral y el restablecimiento de las víctimas. En el presente texto se realizará un análisis de la Política de Atención Humanitaria (AH), aplicando la metodología de las 4 A, utilizada por varios Relatores de la ONU, que inicialmente se utilizó con el derecho a la educación para medir su grado de satisfacción y que progresivamente se ha venido aplicando al cumplimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y a la construcción de políticas públicas con enfoque de derechos, de acuerdo a los siguientes criterios:  Artículo basado en el Informe Anual de Derechos Humanos acápite Desplazamiento Forzado de la Personería de Medellín de los años 2009-2010 y presentado como trabajo final para el Diploma en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, 2010. 4  Acceso: los derechos de la PD deben ser accesibles a las personas que se identifican como tales, sin discriminación, eliminando barreras para su acceso material y económico.  Aceptabilidad: la forma y el fondo de la atención prestada deben garantizar el goce efectivo de los derechos con calidad o de manera aceptable.  Asequibilidad: número de ciudadanas y ciudadanos a quienes se les garantiza el goce efectivo del derecho, también los cupos que tienen para los diferentes programas de atención a la población desplazada.  Adaptabilidad: el enfoque diferencial requerido para la satisfacción del derecho de acuerdo a los requerimientos de la población en situación de desplazamiento, de tal forma que permita responder a los diversos contextos socioculturales, de género, etarios y de discapacidad. Para lograr el propósito de este artículo, en primer lugar, se realizará un recuento general de algunas normas de atención a la PD; luego nos acercaremos al concepto de Política Pública y la importancia que en su formulación reviste la participación ciudadana para la identificación del problema y la construcción de alternativas, con el fin de evidenciar que esta es una de las principales falencias en la formulación de la PP de AH. Para terminar, se hará el análisis de la PP de AH de acuerdo al acceso, la aceptabilidad, la asequibilidad y la adaptabilidad para concluir que la forma en la que está concebida no satisface los derechos de la PD y contribuye al Estado de Cosas Inconstitucional (ECI). Aproximación a disposiciones normativas de atención a población desplazada El Desplazamiento Forzado por conflictos armados se ha desarrollado en el ámbito internacional desde los tratados y convenios de Derechos Humanos y DIH. No obstante, las especificaciones y distinciones sobre el DF interno son recientes. Desde 1945, tras el fin de la II Guerra Mundial, se pueden observar distintos instrumentos obligantes y orientadores para las naciones, a saber, los principios, acuerdos y protocolos internacionales, cuya pretensión es la prelación de la dignidad humana, es decir, el respeto a la persona en contextos de conflicto armado. Con mención específica a la protección de las víctimas de conflictos armados, sin carácter internacional, se encuentra el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de agosto 12 de 1949, aprobado el 8 de junio de 1977. En la misma línea, pero orientados directamente a las víctimas del Desplazamiento Forzado, se encuentran los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de 1998, en los que se “definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el desplazamiento forzado y para su protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o reasentamiento y la reintegración”. A nivel nacional sólo hasta el año 1997 con la Ley 387 se expide el marco normativo nacional para el reconocimiento y atención de esta problemática y se construyen los documentos CONPES 2804 de 1995 y 2924 de 1997 sobre el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. 5 De igual forma, los pronunciamientos de la Corte Constitucional a través de la sentencia T-025 de 2004, con la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) y sus autos de seguimiento, han implicado la construcción de políticas públicas de atención a la población desplazada (PD). En ellos la Corte realiza el análisis de la problemática, la evaluación de las políticas existentes e imparte órdenes claras para la implementación de programas e indicadores por parte de los órganos competentes, entre los cuales se destacan los autos de atención diferencial por género, edad, etnia y discapacidad. De igual forma, el Auto 008 de 2009 confirma el ECI, ordenando reformular entre otros componentes, el de la Política de Atención Humanitaria. El sistema normativo define a Acción Social, como ente coordinador del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) y como tal es el principal responsable de la implementación de la política, específicamente se le ha asignado la responsabilidad de la Atención Humanitaria (AH) después de la inclusión de la población en el RUPD. Por su parte a las entidades territoriales se le asignan responsabilidades concretas con la expedición de la Ley 1190 de 2008, su Decreto reglamentario 1997 de 2009 y en el Auto 007 de 2009 de la Corte Constitucional, en donde se les ordena asumir la mayores compromisos presupuestales y administrativos, el diseño e implementación de planes y programas con enfoques diferenciales, la construcción de un Plan Integral Único (PIU) para la atención a la PD, con el objeto de garantizar el goce efectivo de derechos entre otros. Respecto a las responsabilidades que se les asigna a las entidades territoriales, en el Informe de la Defensoría del Pueblo a la Corte Constitucional para la Audiencia Pública del 10 de julio de 2009 en relación con el Auto 225 de mismo año, afirma: Preocupa a la Defensoría, que se trasladen responsabilidades a los entes territoriales sin que cuenten con la capacidad técnica, humana y presupuestal, de ahí la importancia del compromiso real y efectivo de nivel nacional en lograr fortalecer la capacidad local de atención y prevención del desplazamiento forzado, como lo ordena el Auto 007 de 2009.1 Ahora bien, teniendo en cuenta que la problemática del desplazamiento se encuentra estrechamente relacionada con el conflicto armado interno y los derechos humanos de la población, se debe considerar al Gobierno Nacional como principal responsable de la política pública de atención a la PD. Sobre el tema, la Corte Constitucional ha observado que la falta de determinación del principio de corresponsabilidad está generando una mayor concentración de PD en distritos y municipios que poseen una mayor capacidad institucional y presupuestal, por esta razón reiteró en el Auto 314 de 2009 que la Nación es el principal responsable de asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados en todo el territorio nacional. En consecuencia de lo anterior y en virtud de los principios de coordinación, corresponsabilidad, subsidiariedad, complementariedad y concurrencia que deben regir la relación Nación – Territorio, las entidades nacionales deben colaborar y apoyar a las 1 Defensoría del Pueblo (2009), pág. 13 6 entidades territoriales para que superen las falencias en materia de atención a la población desplazada. Lo anterior se expresa concretamente en la dinámica (expulsión – recepción de PD) del desplazamiento en la ciudad de Medellín y su compromiso, comparado con otros entes territoriales (que poseen carencias y obstáculos para la atención a la población desplazada), ha conducido al desequilibrio regional y nacional, a la movilización preferente de esta población hacia el lugar donde se percibe que pueden gozar con mayor facilidad de sus derechos. Ello distorsiona evidentemente el mapa del desplazamiento y sobrecarga las responsabilidades del municipio. Frente a la coordinación, la Corte identificó como principales obstáculos, los siguientes: i) debilidad y falta de coordinación institucional, (ii) ausencia de especificidad, racionalidad y diferencialidad en la formulación e implementación de políticas públicas, (iii) falta de asignación y ejecución de recursos necesarios, (iv) falta de clarificación, de asunción y de cumplimiento del grado de corresponsabilidad entre la Nación y las Entidades Territoriales.2 Estos problemas presentan un carácter complejo en la medida en que combinan aspectos estructurales de las administraciones locales, asuntos económicos y técnicos, con aquellos relacionados con la voluntad política institucional de las autoridades, lo que dificulta la corrección expedita de las falencias. En el informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre el avance del Estado de Cosas Inconstitucional presentado en octubre de 2009, se reformula la Política Pública de Atención a la Población Desplazada. En este documento se habla del concepto “componente” entendido como “el conjunto de lineamientos, estrategias y acciones que, de manera articulada, se orientan a dar respuesta efectiva, coordinada y de garantía de derechos” (Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, 2009). Los componentes son Prevención y Protección, Atención Integral, Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición. Dicha Política establece criterios de gradualidad del Goce Efectivo de Derechos (GED), acciones a corto, mediano y largo plazo para alcanzar soluciones duraderas y unos ejes transversales: enfoque diferencial, capacidad institucional, sistemas de información, participación y articulación territorial. En la actualidad, con la identificación de las falencias en la política pública de atención a la población desplazada implementada y los ejercicios actuales de reformulación de las mismas, se han abierto distintos debates sobre su diseño, implementación y evaluación, siendo este un momento importante para dar mayor participación a la población en situación de desplazamiento, en la búsqueda de que este proceso de la PP se estructure a partir de un enfoque de derechos. 2 Auto 314 de 2009. 7 Participación de la población en situación de desplazamiento en la formulación de la Política Pública de Atención Humanitaria La población en situación de desplazamiento ha sido reiterativa en denunciar en diferentes espacios e instancias, entre ellas La Corte Constitucional, que desde sus inicios la PP de AH desconoce sus requerimientos, se inoportuna y es insuficiente para la subsistencia digna de las personas, además no va acompañada de medidas que restablezcan sus derechos. En el mismo sentido la Comisión de Seguimiento a la política pública ha presentado diferentes informes a la Corte Constitucional analizando la AH como un componente asistencial que no corresponde a un enfoque de derechos. Los aportes y consideraciones de las organizaciones de PD, de la Comisión de Seguimiento y de la Corte Constitucional no fueron tenidos en cuenta por Acción Social para la reformulación de la PP de AH acentuando sus inconsistencias. Las políticas públicas se han convertido para los gobiernos modernos en la forma más clara de planear su intervención en diferentes temáticas, buscando que los impactos sean visibles, a través de un proceso constante de seguimiento de las mismas. Las Políticas Públicas enmarcan el conjunto de decisiones y acciones del Estado, tendientes a resolver determinada situación problemática, las cuales son adoptadas por los procedimientos legalmente establecidos, expresándose a través de leyes, sentencias y actos administrativos. Al respecto: La política pública la entendemos como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas que pretenden la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables. La política pública no es decisión aislada, sino un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias instituciones estatales (de forma secuencial o simultánea). También es materialización de las decisiones tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y actores involucrados con la misma. Estos resultados, efectos e impactos pueden ser valorados “a posteriori” para tomar una idea lo más clara posible de la eficacia y eficiencia de la política pública.3 La sociedad civil como actora dentro de la construcción de la Política Pública, adquiere un papel relevante, la Constitución Política como piedra angular de nuestro sistema normativo, circunscribe nuestro Estado a los modelos de Estado de Derecho, Social y Democrático que rigen la consecución de sus fines. En esa línea los principios de prevalencia del interés general, soberanía popular y participación ciudadana cobran especial importancia. El pueblo actúa como sujeto político y conforma una voluntad conjunta con el reconocimiento de su diversidad. La participación implica senderos amplios y decisorios en la vida política, económica, cultural, social e incluso administrativa. En esa línea los ciudadanos implicados en la construcción de PP, son actores de poder, con incidencia y en busca de la reivindicación de sus demandas. 3 Vargas (2009), pág. 92 8 (…) las políticas públicas son ejercicio de construcción horizontal, que debe propender por la participación equitativa de todos los actores comprometidos en un problema o alternativa. (…) si bien en países como en Colombia la capacidad de incidencia (de las organizaciones sociales) en las políticas gubernamentales es muy limitada, se deben generar las condiciones necesarias, para que estas construyan plataformas reivindicativas y agendas públicas consistentes que permitan, incluso, replantear las nociones de poder, de tal forma que la decisión pública, corresponda a una democracia participativa, directa y efectiva que considera la igualdad ciudadana como un principio efectivo del Estado.4 En el Balance sobre PP 2004 – 2007, la ACNUR realiza un reconocimiento a los avances de ésta en el marco del cumplimiento de la sentencia T- 025, plantea la discusión frente a la incorporación del enfoque de derechos, el reconocimiento a las demandas de otros sectores y las especificidades de la población sujeto, así mismo el carácter gradual y progresivo de la respuesta institucional. 5 Dentro de la concepción de la Política Pública para la atención a la población desplazada, “(…) se les considera como objeto de asistencia social y, desde el punto de vista de las representaciones socialmente aceptadas, se los ve y se los trata como objeto de compasión y caridad, no como sujetos políticos no como ciudadanos de derechos” 6 Lo anterior podemos analizarlo a la luz de los desarrollos incipientes del componente de Participación de la PD, así mismo las medidas concretas implementadas para la atención integral, en especial el componente de Atención Humanitaria de Emergencia. Si bien el derecho a la participación de la Población Desplazada ha tenido avances en cuanto a las formas de relacionamiento entre la PD y las instituciones y la conformación a nivel nacional de la Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada, sin embargo, esta última “(…) aún no logran consolidarse como los instrumentos que permitan garantizar el goce efectivo de derecho a la participación. Pese a que no son espacios de contradicción tampoco han logrado convertirse en escenarios de construcción colectiva.” Para la ACNUR, la participación de la PD se ha centrado en la conformación de las Organizaciones de la Población Desplazada y sus requerimientos que garanticen su presencia en reuniones, hablando de tres dimensiones concretas de la participación de la PD: I) la participación de la población desplazada en sí misma, fundamentalmente a través de sus organizaciones, cuya efectividad se podría medir por el nivel de incidencia o impacto de la política pública y en el avance gradual hacía la superación el ECI; II)las condiciones mínimas materiales que permitan que la población desplazada, a través de sus líderes y organizaciones, puedan cumplir con su labor; y iii) los mecanismos de representación interna, es decir, la forma en que se concretan medios ágiles para garantizar que la población desplazada sea representada en los 4 Zapata (2010), pág. 155 ACNUR (2007). 6 Ruiz (2009), pág. 201 5 9 diferentes escenarios en los que se decide la política pública, a través de organizaciones que legítimamente representen sus intereses.7 Pero señala el mismo informe que entre las entidades de carácter nacional y territorial no hay un entendimiento común para: “ i) identificar el grado de avance en la superación del ECI, con respecto al derecho a la participación efectiva, a través de la presentación de informes que den cuenta de cómo todas las instituciones del SNAIPD, incluyendo los comités territoriales, promueven el derecho a la participación, y ii) compartir el mismo lenguaje entre el gobierno, las OPD y las diferentes organizaciones e instituciones que les apoyan, cuando se habla de participación efectiva de la población desplazada.”8 Siendo múltiples las dificultades de participación efectiva de la población en situación de desplazamiento forzado se requiere el apoyo institucional para promover la participación cualificada y la construcción de sus plataformas reivindicativas tendientes al restablecimiento de derechos, a la verdad, la justicia y la reparación para que incidan efectivamente en la construcción de PP para su atención. Específicamente sobre la PP de AH las organizaciones de PD han venido realizando observaciones y era necesario que Acción Social tuviera en cuenta dichas consideraciones para su formulación, con el fin de respetar los valores democráticos del Estado Social de Derecho para con esta población. Análisis de la Política de Atención Humanitaria Uno de los subcomponente de la Atención Integral es la Atención Humanitaria, entendida como aquella que se brinda a las personas que declaran su situación de desplazamiento, para lo cual el ordenamiento jurídico nacional ha integrado los contenidos del Derecho Internacional Humanitario, El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Es así como el Plan Nacional para la Atención Integral a población Desplazada por la Violencia, Decreto 250 de 2005 concordante con el artículo 15 de 387 de 1997, define la Atención Humanitaria como: El conjunto de acciones encaminadas a socorrer, asistir y proteger a la población desplazada en el momento inmediatamente posterior al evento de desplazamiento y a atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.9 De igual forma, en los principios rectores del Plan Nacional se contempla el Enfoque Humanitario que debe garantizar la dignidad humana desde una perspectiva diferencial que responda a las particularidades de la población: La atención a la población desplazada se brindará de manera solidaria en atención a las necesidades de riesgo o grado de vulnerabilidad de los afectados, con el fin de brindar soporte humanitario, trato respetuoso e imparcial, asegurando condiciones de dignidad e integridad física, psicológica y moral de la familia. 7 ACNUR (2007), pág. 172 ACNUR (2007), pág. 172) 9 Decreto 2050 de 2005, Ministerio de Interior y de Justicia. 8 10 De igual forma fija la responsabilidad de dicha atención en el nivel nacional, con la corresponsabilidad de las entidades territoriales de acuerdo con los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. En las líneas estratégicas del Plan Nacional se encuentra una línea de Atención Humanitaria, ítems 5.2.1 y 5.2.2 que identifican tres tipos de Atenciones Humanitarias de acuerdo al momento de su entrega: a) La Atención Humanitaria de Urgencia o Inmediata (AHI), entregada a las personas y familias desde el momento de su declaración y hasta que se decida su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD). Es responsabilidad del Municipio de Medellín, pero de acuerdo a los principios de subsidiariedad y concurrencia, en algunos períodos, Acción Social ha aportado recursos. Se presta a través de albergues temporales para población desplazada y aquellos que no cumplan con los parámetros de acceso establecidos por el municipio, pueden solicitar en la Unidad de Atención y Orientación (UAO), paquetes alimentarios y otros. b) Atención Humanitaria de Emergencia (AHE), a la cual se tiene derecho cuando las personas y las familias son incluidas en el RUPD. Es responsabilidad principalmente de Acción Social, conforme a los principios de coordinación y concurrencia, el municipio de Medellín aporta en menor medida a este componente. Se entregan recursos por tres meses a los grupos familiares para arrendamiento y alimentación, de acuerdo con las tablas establecidas por Acción Social. c) Atención Humanitaria de post emergencia, orientada a personas que han recibido la AHE y continúan en situación de vulnerabilidad. La PP implementada por Acción Social con base en dichas normas fueron evaluadas tanto por la sentencia T - 025 de 2004 como por el Auto 008 de 2009 de la Corte Constitucional, quien en este último, luego de revisar los múltiples incumplimientos de Acción Social, destaca las falencias en la entrega de la Atención Humanitaria de Emergencia, la falta de respuesta, la demora injustificada en la entrega, la falta de información para la población y la resolución efectiva de sus problemas. En su parte resolutiva, el numeral undécimo de esta sentencia, ordena a Acción Social realizar y poner en marcha los ajustes necesarios para afinar la política de Atención Humanitaria para ofrecer una respuesta articulada y efectiva que contribuya a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional y al Goce Efectivo de los Derechos de esta población. Dicha orden es reglamentada administrativamente por Acción Social en mayo del presente año con la expedición de la Resolución 03069 mediante la cual regula la entrega de Atención Humanitaria a la PD, manteniendo los numerales a) y b) establecidos en el Plan Nacional, y al numeral c) le da el nombre de Atención Humanitaria de Transición (AHT). Así mismo, enumera los componentes y criterios para ser otorgadas y aclara que las entregas varían de acuerdo a las circunstancias y condiciones de la población. 11 A continuación realizaremos el análisis de la AH en perspectiva de las 4 A, Accesibilidad, Asequibilidad, Aceptabilidad y Adaptabilidad, para dimensionar sus falencias en la concepción e implementación de dicha PP, que en todo caso no está logrando el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado. Acceso a la Atención Humanitaria (AH) Las personas inscritas en el RUPD que requieran la AH deben acudir a las Unidades de Atención y Orientación (UAO), de acuerdo al lugar de residencia, donde son recibidas las personas en situación de desplazamiento, con el fin de registrar su solicitud de AH en la base de datos de dicha entidad, para que luego Acción Social les asigne un turno para su entrega. La Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) se entrega a la población recién incluida en el RUPD y cuando el desplazamiento haya ocurrido en un período no superior a (1) un año, las personas que no cumplan con este requisito serán evaluadas y pasaran a la Atención Humanitaria de Transición (AHT). La entrega de AHE es para (3) tres meses y se otorgará una sola vez, las siguientes solicitudes, previa valoración por Acción Social de las necesidades y capacidades del hogar serán de AHT, que tiene una temporalidad de un año incluyendo la entrega de AHE, es decir, si una persona recibe AHE para (3) tres meses, solo dispondrá de (9) nueve meses para solicitar y recibir la AHT.10 De igual forma, Acción Social establece límites para la entrega de AHT a las personas afiliadas al régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud como cotizantes, aduciendo que ello evidencia el aseguramiento del mínimo vital, no obstante la norma dice que la población puede controvertir ante Acción Social los ingresos del Hogar, pero esto implica más demora en la entrega, desconociendo realidades donde la persona que solicita la ayuda, está trabajando y cotizando, pero sus ingresos no garantizan la satisfacción del mínimo vital de la familia. Esta presunción por parte de Acción Social, genera un efecto negativo frente a la afiliación al Régimen Contributivo, que se ve como una amenaza para la consecución de la ayuda, evadiendo la afiliación al mismo. Las personas acuden masivamente a las tres sedes de la UAO en la ciudad para verificar si ya les corresponde el turno asignado para las ayudas. En el informe de la Gerencia de Desplazamiento Forzado de septiembre de 2010, sobre flujo de Población en Situación de Desplazamiento a las UAO, informa que en el mes de julio de 2010 el 51% de la población atendida con asesoría personalizada, consultó sobre la verificación de la entrega de la AH y en el mes de agosto el porcentaje correspondió al 47%.11 Para dimensionar el tiempo de espera de la PD debemos tener en cuenta que en noviembre de 2010 Acción Social está asignando en la categoría 3C el turno número 240.000, pero a la misma fecha solo han entregado en esa categoría 3.950 atenciones humanitarias, en solo 7 meses de vigencia de esta Resolución. 10 Resolución 03069 de 12 de mayo de 2010, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 11 Gerencia del Desplazamiento, 2010. 12 Ante la falta de respuesta de las entidades competentes, las personas en situación de desplazamiento solicitan al Ministerio Público la elaboración de Derechos de Petición, Acciones de Tutela, Solicitudes de Cumplimiento de Fallo de Tutela e Incidentes de Desacato para obtener la AH, pudiendo tardar meses este trámite. Con respecto a todas estas dificultades, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública señala: Algunas de las constataciones obtenidas por la Comisión de Seguimiento con la realización de diálogos con población desplazada, en el marco de los grupos ciudadanos, efectuados en varias ciudades del país, permiten identificar las quejas y reclamos más reiterados sobre la provisión de atención humanitaria para población desplazada. Son relevantes en este contexto: el inconformismo generado por los trámites y gestiones para la provisión de la ayuda, el sometimiento a largas y extenuantes gestiones para acceder a ella y por la necesidad constante de activar mecanismos de acceso a la justicia como derechos de petición o acciones de tutela con el objetivo de recibirla efectivamente. Adicionalmente se hace alusión a la entrega parcial, la extemporaneidad o simplemente la ausencia de provisión para muchos de los afectados.12 Actualmente la principal barrera de acceso a este subcomponente de la Política Pública, tiene que ver con la asignación de turnos que distan de tiempo razonable para la entrega de la AH, sobre el tema la sentencia T - 473 de 2007 reconoce la asignación de turnos como una vulneración a derechos fundamentales del accionante: Así, el derecho de petición de la accionante continúa siendo conculcado, pues como ha sostenido la Corte Constitucional el peticionario, en materia de asistencia humanitaria, tiene derecho a conocer “una fecha cierta, aunque no inmediata, en la cual se realizará el pago. Esta fecha debe ser fijada con estricto respeto de los turnos, dentro de un término razonable y oportuno.13 Dada la petición que al respecto debidamente elevó y el respaldo en los fallos de instancia han expuesto. Cabe anotar que la incertidumbre en la cual Acción Social mantiene a la parte débil de la relación, víctima de hechos violentos con ocasión del conflicto armado que afronta el país, agrava su situación, toda vez que desconoce el futuro de la atención a sus requerimientos y los de su núcleo familiar, que puede ser mitigado con el auxilio que el Estado ha dispuesto para tal efecto. En la sentencia T-025 de 2004 La Corte Constitucional encontró que ciertas herramientas utilizadas para implementar las políticas han generado efectos negativos en el cumplimiento de los objetivos, como en el caso de la atención humanitaria, donde halló que “los requisitos de visita domiciliaria impuestos para la prestación de dicho servicio han contribuido a la demora en su prestación.” Con base en todas estas observaciones, la Corte Constitucional concluyó que la respuesta del Estado al fenómeno del desplazamiento forzado “sufre de graves deficiencias en cuanto a su capacidad 12 13 Comisión (2009) pág. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-1161 de 2003. 13 institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección integral de los derechos de la población desplazada”, añadiendo que con el retraso en la entrega de la Atención Humanitaria y el nivel mínimo de cobertura en la entrega “se desconocen los derechos a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de las personas que no acceden a dicha ayuda, es decir más de la mitad de la población desplazada registrada (…)” En la misma sentencia añade que para la entrega de la Atención Humanitaria Acción Social “puede tardar hasta seis meses, mientras que los períodos de espera para acceder a programas de estabilización socioeconómica y a soluciones de vivienda son aún más prolongados (dos años). En este sentido, el período de transición entre la prestación de atención humanitaria, y la ayuda en materia de estabilización socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que (sic) la población desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias.” Reiterando la Honorable Corte Constitucional la orden perentoria de garantizar los derechos fundamentales de la población desplazada y la atención especial que requiere debido a su alto grado de vulnerabilidad, igualmente señaló que la negativa en la entrega de las ayudas de emergencia y el retraso en la entrega de las mismas, agrava aún más estas vulneraciones, enfatizando en la necesidad de señalar circunstancias de tiempo, modo y lugar para su entrega. Asequibilidad de la AH para entregarse a la PD Acción Social, como principal responsable de esta política, reporta que para la ciudad de Medellín entre el año 2007 y octubre 14 de 2010 ha tramitado 103.585 solicitudes de Atención Humanitaria de Emergencia a 73.560 hogares, equivalente a $95.937.298.900. De las anteriores solicitudes ha pagado efectivamente a 61.437 hogares, para un total de $57.427.852.200, y ha reintegrado14 $17.800.701.200 correspondiente a 20.959 hogares. La sentencia C - 278 de 2007 de la Corte Constitucional dice que se pueden solicitar prórrogas de la AH hasta que las personas en situación de desplazamiento estén en condiciones de asumir su propio sostenimiento, pudiendo recibir hasta cuatro AH en un año. Pero las cifras mencionadas evidencian que la demanda realizada por la población en situación de desplazamiento es mayor que la disponibilidad, falta el 20% de las solicitudes por dar respuesta y el 40% no se le ha entregado la Atención Humanitaria (AH)15. En lo que va corrido del año 2010, con corte al 14 de octubre del mismo año, se han realizado 46.887 solicitudes de AH, de las que se han pagado 21.916 solicitudes, equivalente al 47%. Ahora bien, estas cifras deben ser analizadas a la luz de varios aspectos. En primer lugar, Acción Social está colocando los giros de acuerdo a los turnos asignados, lo que implica una demora significativa para las personas. De igual forma, una familia puede recibir varias ayudas y éstas son contabilizadas nuevamente como grupo familiar en las cifras que 14 Es decir que por algún motivo la población desplazada no cobro. Informe presentado por Acción Social a la Personería de Medellín como respuesta a solicitud de Información realizada por esta Agencia del Ministerio Público. 15 14 maneja Acción Social, lo que indica que la cobertura es menor al porcentaje antes mencionado. Si bien los giros son puestos en el banco, muchas familias no pueden recibirlos porque no les notifican oportunamente para su reclamación, por ello estos giros son devueltos a Acción Social. Con las dificultades de acceso y de disponibilidad, la población desplazada tiene problemas para la subsistencia: En efecto, la provisión tardía, inoportuna, deficiente e inadecuada de la asistencia humanitaria demarca retrocesos en el proceso de restablecimiento, así como la generación de dependencia, con graves consecuencias para las personas, familias y comunidades desplazadas, en la medida en que se ven abocadas a utilizar y consumir de manera primordial los exiguos recursos materiales y sociales con los que cuentan, extinguiendo sus reservas básicas, y viéndose posteriormente totalmente dependientes de la ayuda.16 Aceptabilidad de la AH para la subsistencia de las familias Las familias afirman que el dinero recibido no alcanza para subsistir, pues es insuficiente para cubrir gastos básicos de arrendamiento, alimentación y artículos de aseo por tres meses, como lo señala la norma. A continuación se presenta un cuadro con los tipos de AH establecidos por Acción Social para entregar en Medellín17: Tipo de entrega AH Tipo de AH según el número de integrantes de la familia Arrendamiento valor/ mes Alimentos valor mes Kit hábitat valor total A: 1-3 integrantes $ 90.000 $ 90.000 $ 104.000 B: 4-5 integrantes $ 110.000 $ 215.000 $ 165.000 C: Más de 6 integrantes $ 140.000 $ 350.000 $ 180.000 Fuente: Agencia Presidencial para la Acción Social – Territorial Antioquia. Esta fase de asistencia humanitaria por parte del Estado no garantiza el goce efectivo de los derechos de los/as ciudadanos/as ni contribuye a la estabilización socioeconómica que 16 Comisión (2008), pág. 14 Es importante aclarar que Acción Social cuenta con unas variables (establecen la capacidad de sustento de la familia) que se aplican después de la primera entrega de AHE, a partir de las cuales define el monto a entregar, es decir que los montos pueden variar. “A partir del mes de julio de 2009, la estrategia de atención a la PD cambió, con respecto a un proceso de entrevistas domiciliarias que se venían realizando. Si la persona es incluida en el último año, se tienen en cuenta los siguientes criterios para hacerle entrega de la ayuda humanitaria integral que corresponde a tres meses de alimentos, tres meses de arriendo y kits de hábitat. a) Ser el primer desplazamiento; b) Ser la primera solicitud de ayuda humanitaria; c) Estar dentro del primer año de ese primer desplazamiento. Cuando un hogar no cumpla con los criterios anteriores, para la entrega de la Asistencia Humanitaria se hace una verificación del hogar en relación a la necesidad y que tenga miembros de especial protección constitucional (niños, mujeres, discapacitados y adultos mayores), a través de su inclusión en programas regulares que contribuyan al mínimo de subsistencia. En caso de no lograr la inclusión en estos programas regulares, por razones no imputables al hogar, se prorrogará la AHE por 90, 60 o 30 días, según el caso. 17 15 les permita superar su estado de vulnerabilidad, sobre este análisis se mantienen las consideraciones de la Comisión de Seguimiento a la T-025 de 2004: (…) La Comisión considera urgente el diseño e implementación de una estrategia de articulación entre acciones de atención humanitaria y acciones de restablecimiento, en una dinámica simultánea respecto de aquellos componentes de atención que así lo demanden (…)18 La AH busca aportar al mínimo vital de las personas en situación de desplazamiento, este derecho fundamental se encuentra estrechamente relacionado con los derechos a la integridad personal (art. 12, C.P.), a la seguridad social integral (art. 48, C.P.), a la salud (art. 49, C.P.), y a la vida digna, entendida como: “el merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal” Corte Constitucional. Bajo este derrotero, la dignidad humana se erige como un derecho fundamental, de eficacia directa, cuyo reconocimiento general compromete el fundamento político del Estado Colombiano. Así pues, es un deber que comporta por parte del Estado y de sus autoridades, la adopción de medidas y políticas que se encaminen a garantizar un trato acorde a la condición de seres humanos, a todos y cada uno de los miembros de la sociedad, lo cual incluye la función de impartir justicia y protección de los derechos fundamentales: El hombre es un fin en sí mismo. Su dignidad depende de la posibilidad de autodeterminarse (CP art. 16). Las autoridades están precisamente instituidas para proteger a toda persona en su vida, entendida en un sentido amplio como "vida plena". La integridad física, psíquica y espiritual, la salud, el mínimo de condiciones materiales necesarias para la existencia digna, son elementos constitutivos de una vida íntegra y presupuesto necesario para la autorrealización individual y social.19 Las razones para declarar el Estado de Cosas Inconstitucional en la política de atención a la población desplazada son las mismas que en este texto se presentan. Pretender que la respuesta de Acción Social a través de la asignación de un turno es una respuesta de fondo, no solo va en contra de la línea jurisprudencial de la Alta Corte con relación al derecho fundamental de petición, también contraría las órdenes establecidas en la ratio decidendi de la sentencia T-025 de 2004 y el Auto 008 de 2009 para la superación del estado de cosas inconstitucional por la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de la población desplazada. La sentencia T-025 de 2005, indicó que las connotaciones del desplazamiento forzado son de tal índole que se está ante la vulneración generalizada y sistemática de los derechos fundamentales de la población directamente afectada especialmente. En dicha providencia recordó que esos derechos mínimos deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los desplazados, puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las personas en esta situación, conformando una carta de derechos básicos de toda persona víctima de desplazamiento forzado. Además señaló que el 18 Comisión (2008), pág.15 Colombia. Corte Constitucional. Sentencia T-499 de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 19 16 derecho al trato preferente es punto de apoyo para proteger a quienes se encuentran en situación de indefensión por el desplazamiento forzado y debe caracterizarse por la prontitud en la atención a los requerimientos de estas personas pues de otra manera la vulneración de derechos fundamentales se perpetúa y en muchas situaciones se agrava. Adaptabilidad o enfoque diferencial en la AH La mayoría de las personas en situación de desplazamiento forzado terminan en condiciones infrahumanas, hacinadas en zonas marginadas de la ciudad, donde se presenta en forma generalizada la insatisfacción de las necesidades básicas de alojamiento, salubridad, abastecimiento de alimentos y de agua potable. La Corte Constitucional reconoce que en general las personas en situación de desplazamiento son sujetos de especial protección constitucional y a su vez este universo tiene otros grupos de especial protección por las condiciones de mayor vulnerabilidad que difícilmente pueden obtener otra forma de ingresos para su sustento, para lo cual profirió autos diferenciales de niños, mujeres, grupos étnicos y discapacitados, haciendo exigencias de adaptabilidad o adecuación para la atención oportuna e integral. Adicionalmente se puede entender la adaptación o adecuación a la entrega de la AH según los requerimientos generales de la población en situación de desplazamiento forzado. En la sentencia C-278 de 2007 la Corte Constitucional establece que la ayuda humanitaria no puede depender del paso del tiempo sino que debe tener en cuenta las condiciones objetivas de la población afectada a la que se debe brindar asistencia, para que real y efectivamente cumpla con los requerimientos de la población víctima de desplazamiento forzado: Sin embargo, la ausencia de una perspectiva y enfoque diferencial en la atención, y la entrega parcial o incompleta de la asistencia cuyos componentes han sido definidos normativamente, se identifican como otras de las falencias más protuberantes en la atención humanitaria (…) (…) Adicionalmente, la provisión de atención y de sus componentes se enmarcan en una estandarización de contenidos, pese a que la caracterización de los hogares afectados ha permitido identificar necesidades y grados de vulnerabilidad variados frente a los cuales la atención no es consonante.20 Por su parte, el Informe del Gobierno Nacional presentado a la Corte Constitucional el 1 de junio de 201021 señala que la asignación de turno se hace a partir de tres principios: i) enfoque diferencial, ii) clasificación de los hogares según su vulnerabilidad y II) Respeto del derecho a la igualdad con la asignación de turnos, clasificando los integrantes del hogar de la siguiente forma: 20 21 Comisión de Seguimiento (2009), pág. 8 Sistema Nacional de Atención Integral (2010), págs.395-397 17 Jefatura del hogar Discapacidad Femenina Masculina 20% 5% Adulto mayor Hogar Etnia Del solicitante Persona del hogar Jefe 20% 10% 15% 5% 5% Menores del hogar 10% Ayuda entregada 15% 10% Fuente: Acción Social, SAPD – Caracterización Luego de sumar los diferentes porcentajes por hogar, se determinan los niveles de vulnerabilidad para la asignación de turnos.22 Como se puede observar, no se tienen en cuenta otros factores de vulnerabilidad, como el número de integrantes del hogar o el desempleo, que son factores comunes a la PD, entre otros. En esta espera indefinida se encuentran familias en condiciones de extrema vulnerabilidad, mujeres cabeza de hogar con niños, niñas y adolescentes, personas discapacitadas o adultos mayores, debiendo recurrir a las acciones jurídicas antes mencionadas para la protección de sus derechos y que no ven garantizado el enfoque diferencial. Después de este recorrido se puede concluir que con la expedición de la Resolución 03069 de mayo del presente año, Acción Social no solo continúa aportando al ECI sino que lo agrava. La reformulación de la PP de AH era una buena oportunidad para permitir la participación efectiva de la población en situación de desplazamiento y de la Comisión de Seguimiento a la T-025 de 2004, quienes tenían un análisis profundo de la problemática y podían aportar soluciones o alternativas efectivas , por el contrarios sus aportes no fueron tenidos en cuenta y se construyó un documento de PP que no permitió la participación de la ciudadanía, desconociendo la soberanía popular y los importantes aportes de la Corte Constitucional para el Goce Efectivo de Derechos de la PD. Ahora bien, esto no solo tiene implicaciones en las personas víctimas de desplazamiento forzado. Desde el punto de vista presupuestal es preocupante observar la ineficacia e ineficiencia de esta política asistencial en la cual se invierte la mayor cantidad de recursos de la Nación, es incluso mayor que la inversión en vivienda, tierras y generación de ingresos, componentes estos que contribuyen de forma más clara al restablecimiento y el Goce Efectivo de derechos de la PD. Lo anterior se muestra en el siguiente cuadro comparativo de recursos invertidos por la Nación en Atención Integral correspondiente a los años 2009 y 2010: Recursos Destinados a la atención de la Población en Situación de Desplazamiento VIGENCIA 2009 2010 Nivel Vulnerabilidad Alta: de 76% hasta 100%, Nivel Vulnerabilidad Media-Alta: de 51% hasta 75%, Nivel Vulnerabilidad Media-Baja: de 26% hasta 50% y Nivel Vulnerabilidad Baja: de 0% hasta 25%. Informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante la Sentencia T- 05 de 2004. Sistema Nacional de Atención, 2010, pág. 398 22 18 Prevención y Protección 34.395 37.640 Atención Humanitaria 515.287 643.442 Atención Integral Básica 213.260 222.282 Atención Vivienda 380.919 429.000 Integral Tierras 59.000 89.772 Generación de Ingresos 124.200 72.306 TOTAL 1.327.061 1.494.442 Datos: Informe Acción Social, 2009 Esta dificultad también fue identificada por la Corte Constitucional en el Auto 008 de 2009: En materia de provisión de ayuda inmediata y de atención humanitaria de emergencia, a pesar de ser una de las áreas para las cuales se produjo el mayor esfuerzo presupuestal, persisten los problemas de capacidad institucional para responder de manera oportuna y adecuada a las necesidades de la población desplazada en la materia y en condiciones de integridad, igualdad y calidad. De esta forma se desperdició la oportunidad de reformular la política pública de AH con la participación ciudadana y acorde a los mandatos de la Corte Constitucional, además se acentúan las falencias identificadas previamente y continúa siendo esta la primera línea de inversión del Estado, sin fortalecer otros componentes de la PP direccionados al restablecimiento de derechos, perpetuando de esta forma el Estado de Cosas Inconstitucional en esta materia. Consideraciones finales En Colombia solo hasta el año 1997 se expide el marco normativo nacional para el reconocimiento y atención la problemática del desplazamiento Forzado y se construye el documento CONPES y 2924 de 1997 sobre el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. De igual forma, los pronunciamientos de la Corte Constitucional a través de la sentencia T-025 de 2004, con la declaratoria del Estado de Cosas inconstitucional (ECI) y sus Autos de seguimiento, han implicado la construcción de políticas públicas de atención a la Población Desplazada (PD). Actualmente existen disposiciones normativas que aclaran competencias en los componentes de Atención a la población desplaza, tanto a nivel nacional como territorial. Ahora bien, teniendo en cuenta que la problemática del desplazamiento se encuentra estrechamente relacionada con el conflicto armado interno y los derechos humanos de la población, se debe considerar al Gobierno Nacional como principal responsable de la política pública de atención a la PD. Aun existen falencias frente a la coordinación Nación–Territorio, identificadas por la Corte Constitucional y que se relacionan con: i) la debilidad y falta de coordinación institucional, (ii) la ausencia de especificidad, racionalidad y diferencialidad en la formulación e implementación de políticas públicas, (iii) la falta de asignación y ejecución de recursos necesarios, (iv) la falta de clarificación, de asunción y de cumplimiento del grado de corresponsabilidad entre la Nación y las Entidades Territoriales. 19 No obstante de la reformulación de la PP por el gobierno Colombiano en octubre de 2009, las modificaciones en el subcomponente de Atención Humanitaria de Emergencia, expresan una concepción asistencialista de la política pública y restrictiva frente a los derechos de la población desplazada. Desconoce los contextos de la población y las deficiencias en la implementación de otros componentes de la política, se entiende entonces que la respuesta estatal desde este subcomponente no contribuye a la superación del estado de cosas inconstitucional (ECI). Con la implementación de la Resolución 03069 del 12 de mayo de 2010 sobre la AH, la población en situación de desplazamiento encuentra: i) mayores barreras de acceso a este subcomponente de la Atención integral, cuyos retrasos agrava su estado de vulnerabilidad. ii) La demanda de la población desplazada por AH, no corresponde con la capacidad de respuesta de Acción Social, y iii) Los montos entregados no garantizan las condiciones mínimas de subsistencia de los hogares desplazados y no se adecuan a sus realidades. La reformulación de la PP de AH, no contó con los aportes de la población desplazada, convirtiéndose en un documento de PP que no permitió la participación de la ciudadanía, desconociendo la soberanía popular y los importantes aportes de la Corte Constitucional para el goce efectivo de derechos de la PD. 20 Referencias Bibliográficas Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. En: http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20octubre%2031de%202009. htm. Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado (2008). Noveno Informe: “Declaratoria de Estado de Cosas Inconstitucional respecto de la situación de la población desplazada”. Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. Junio 30 de 2009. Apuntes sobre lineamientos generales de la política pública de atención humanitaria para la población desplazada. Concejo de Medellín. Acuerdo 049 de 2007. Congreso de la República. 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